Знакомьтесь: новая адресная система — ФИАС
Где проживает человек и находится организация? По какому адресу зарегистрирован объект недвижимости? Ответы на эти вопросы связаны с адресами. А их множество: адрес местожительства, адрес регистрации, почтовый адрес, юридический адрес и др. Чтобы как-то упорядочить ситуацию, Правительством РФ было принято решение о создании федеральной информационной адресной системы (распоряжение от 10.06.2011 №1011-р). Оператором данной адресной системы назначена Федеральная налоговая служба.
Н.С. Завилова
«Адресный вопрос» и КЛАДР
Несмотря на обилие адресов и их многообразие, до настоящего времени отсутствуют законодательное определение понятия «адрес», нормативная правовая база, устанавливающая единые требования к структуре адреса, правила написания наименований элементов адреса и присвоения адресов объектам адресации, обязательность использования этих правил органами государственной власти и местного самоуправления при выдаче юридически значимых документов.
Эта проблема хорошо известна ФНС России: на налоговые органы возложена обязанность исчисления имущественных налогов с физических лиц, рассылки уведомлений и требований об уплате налогов. Неточности, противоречия в адресных данных являются источником проблем идентификации объекта недвижимости с правообладателем, доставки документов до адресатов и др.
В целях решения этих проблем в 1998 году и был создан Классификатор адресов ФНС России (КЛАДР).
Этот информационный ресурс, несмотря на свой ведомственный статус, до сих пор активно используется многими государственными органами, например Пенсионным фондом Российской Федерации, Росреестром, ФМС России, ГИБДД МВД России, а также органами местного самоуправления. Также КЛАДР применяется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при представлении в электронном виде справок о доходах работников и отчетности в налоговые органы, во внебюджетные фонды и органы статистики. В частности, в налоговые органы отчетность в электронном виде представляют более 1,5 млн юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
В то же время статус КЛАДР как ведомственного ресурса препятствовал его обязательному использованию всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и ведомствами, не позволял унифицировать написание адреса в юридически значимых документах.
Теперь становится понятной причина создания ФИАС — единого федерального ресурса, содержащего достоверную, единообразную, общедоступную, структурированную адресную информацию, впрочем, как и причина возложения полномочий оператора на ФНС России.
Действительно, сегодня Служба является единственным федеральным органом исполнительной власти, который имеет многолетний опыт создания и использования адресного ресурса (КЛАДР), обладает готовыми программными средствами, обеспечивающими его ведение на федеральном уровне, располагает базой данных, содержащей более 1 млн адресных объектов, отработанной технологией сбора и хранения адресной информации, обученными сотрудниками.
Наделение ФНС России полномочиями оператора ФИАС не потребовало дополнительных затрат федерального бюджета: все мероприятия по созданию единой адресной системы проводятся в пределах установленной штатной численности и бюджетных ассигнований, предусмотренных для Службы в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций.
Шаги по реализации ФИАС
В создании общей концепции ФИАС приняли активное участие Минэкономразвития России и Минрегион России, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию соответственно в сфере земельно-имущественных отношений и в сфере административно-территориального устройства Российской Федерации. Проводились рабочие встречи и переговоры с потенциальными пользователями адресной системы, например с Пенсионным фондом Российской Федерации.
Распоряжением Правительства РФ №1011-р ФНС России было поручено утвердить требования к описанию адресов при ведении ведомственных информационных ресурсов и порядок ведения адресной системы. Во исполнение указанного поручения Службой 31.08.2011 изданы два приказа: №ММВ-7-1/525@ «Об утверждении Единых требований к описанию адресов при ведении ведомственных информационных ресурсов» и №ММВ-7-6/529@ «Об утверждении Порядка ведения адресной системы и предоставления содержащейся в ней адресной информации». Оба приказа согласованы с заинтересованными министерствами и ведомствами — Минфином России, Минэкономразвития России, МВД России, Минкомсвязи России и Пенсионным фондом Российской Федерации.
Следует отметить, что в этих приказах ФНС России нашла отражение особенность ФИАС — предоставление адресной информации двумя способами:
на основе административно-территориального деления субъектов Российской Федерации с учетом положений Конституции РФ, законодательства субъектов Российской Федерации;
на основе территориальных принципов организации местного самоуправления с учетом положений Конституции РФ, Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законодательства субъектов Российской Федерации (т.е. на основе муниципального деления).
Способ получения адресной информации из ФИАС определяется пользователем самостоятельно с учетом стоящих перед ним задач и целей. Например, регистрация граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства осуществляется в соответствии с административно-территориальным делением , а регистрация объектов недвижимости — в соответствии с муниципальным делением . Соответственно, используя один и тот же адресный ресурс — ФИАС, ФМС России для целей регистрации граждан Российской Федерации получит адресную информацию, сформированную в соответствии с административно-территориальным делением Российской Федерации, а Росреестр, осуществляющий кадастровый учет недвижимого имущества, — на основе территориальных принципов организации местного самоуправления.
Адресная информация из ФИАС (при этом особо оговаривается, что она не содержит персональных данных) будет предоставляться открыто, на бесплатной основе и в электронном виде:
через интерактивный доступ к ФИАС;
посредством web-сервисов через Систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ);
в виде файлов выгрузки.
В целях наполнения ФИАС адресной информацией распоряжением Правительства РФ №1011-р федеральным органам исполнительной власти дается поручение обеспечить предоставление ФНС России адресной информации, необходимой для ведения адресной системы, в соответствии с законодательством Российской Федерации, а органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления — рекомендация предоставлять Службе такую информацию.
В качестве источников адресной информации ФИАС используются разнообразные каталоги и классификаторы, которые ведутся федеральными органами исполнительной власти, — Общероссийский классификатор административно-территориальных образований, Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований, Государственный каталог географических названий, Единый государственный реестр автомобильных дорог. Но все же основным источником адресной информации, содержащейся в ФИАС, являются сведения, предоставляемые органами местного самоуправления. Ведь именно они принимают решение о присвоении объекту недвижимости определенного адреса.
При этом представители органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления (выступающие в качестве операторов) должны ввести в адресную систему сведения об адресообразующих элементах и адресах объектов адресации на основании документов об изменении административного, муниципального деления, о присвоении наименований муниципальным образованиям, административно-территориальным единицам, городским и сельским поселениям, районам, населенным пунктам, а также улицам, площадям и иным территориям в населенных пунктах, об установлении нумерации домов. Такой порядок предусмотрен Приказом ФНС России №ММВ-7-6/529@.
При отсутствии технических возможностей для внесения адресной информации непосредственно в ФИАС у органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации допускается представление ими адресной информации в налоговые органы на бумажных носителях для дальнейшего внесения в систему. В этом случае оператором ввода данных в ФИАС будет соответствующий территориальный налоговый орган.
В настоящее время территориальные налоговые органы проводят работу по заключению с местными администрациями соглашений об информационном взаимодействии (в целом она выполнена на 80%), а также по инвентаризации и актуализации КЛАДР.
И здесь имеются трудности. Дело в том, что в субъектах Федерации и различных муниципальных образованиях действуют свои правила и обычаи по формированию адресов. То есть единые стандарты присвоения адресов отсутствуют.
Можно привести ряд примеров. В соответствии с постановлением мэра Ангарского муниципального образования Иркутской области адреса объектов недвижимости, присвоенные до принятия действующих в этом муниципальном образовании правил и не соответствующие положениям, установленным данными правилами (как и объекты, структура адреса которых не соответствует правилам), признаются не имеющими адреса.
Администрацией г. Орла установлено, что написание адресов через косую черту не допускается.
Городская Дума г. Таганрога своим решением постановила присваивать объектам адресации, расположенным на пересечении улиц или выходящим границами земельного участка более чем на две улицы, сложный номер, состоящий из записываемых через косую черту цифр (их количество соответствует количеству улиц, на которые выходит своими границами земельный участок объекта адресации) с учетом категории улиц, например: ул. Мира, 12/24/37.
Выход из сложившейся ситуации ФНС России видит в издании единых правил присвоения и написания адресов, обязательных для использования на всей территории Российской Федерации. Это станет возможным после вступления в силу федерального закона, определяющего правовое положение адреса в Российской Федерации, который в настоящее время разрабатывает Минэкономразвития России.
Пока же в целях гармонизации адресов Служба планирует к концу 2011 года выпустить Рекомендации к порядку присвоения адресов в Российской Федерации.
Говоря о ФИАС, нельзя не затронуть проблему регистрации граждан по месту жительства в принадлежащих им на праве собственности жилых строениях, пригодных для постоянного проживания и расположенных в садовых некоммерческих товариществах (далее — СНТ).
Напомним, что Конституционный Суд РФ (постановления от 14.08.2008 №7-П, 13.06.2011 №13-П) признал запрет на такую регистрацию противоречащим Конституции РФ. В связи с этим можно ожидать роста обратившихся в ФМС России с заявлениями о регистрации по месту жительства в СНТ.
Действующее законодательство Российской Федерации, в том числе Федеральный закон от 15.04.1998 №66-ФЗ, определяющий правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, не устанавливает обязанность СНТ по адресации принадлежащей ему территории. И даже при наличии адресной информации по СНТ не все органы местного самоуправления осуществляют ее учет.
Вместе с тем действующий порядок регистрации граждан требует наличия адреса места жительства, в том числе наименования населенного пункта, улицы, номера дома (указание данной информации предусмотрено в форме заявления о регистрации по месту жительства, утвержденной Приказом ФМС России от 20.09.2007 №208, в образцах штампов о регистрации по месту жительства, утвержденных Приказом ФМС России от 07.12.2009 №339).
Создание и использование ФИАС позволит частично решить эту проблему, так как в ней будет содержаться информация в том числе и по адресообразующим элементам СНТ.
Итак, проблем, связанных с отсутствием единого адресного реестра, единой законодательной базы в сфере адресации, немало. Но процесс по созданию условий, способных их разрешить, уже начат: Минэкономразвития России готовит проект соответствующего федерального закона, налоговые органы совместно с органами местного самоуправления актуализируют и уточняют имеющуюся в их распоряжении адресную информацию, изданы нормативные акты, призванные на первоначальном этапе упорядочить «адресный вопрос», разрабатываются технологии, позволяющие легко получить доступ к достоверной и структурированной адресной информации.
Поэтому сегодня Служба выражает уверенность: к 1 ноября 2011 г., а именно этот срок определен распоряжением Правительства РФ №1011-р, ФИАС заработает по всей России.